Вісник НАН України. 2015. № 8. С. 58–70.

ЛИТВИН Володимир Михайлович –
докор історичних наук, професор, академік НАН України

АДМІНІСТРАТИВНО-ТЕРИТОРІАЛЬНИЙ УСТРІЙ УКРАЇНИ:
РЕТРОСПЕКТИВНЕ БАЧЕННЯ І ПЕРСПЕКТИВИ РЕФОРМУВАННЯ

У статті обґрунтовано авторський погляд стосовно невідворотності й невідкладності запізнілої в часі адміністративно-територіальної реформи в Україні. Простежено основні напрями еволюції наукових знань про територіальну організацію українського соціуму, запропоновано ряд інноваційних підходів до відтворення його адміністративно-територіальної структури в історичній ретроспективі. Розмови про децентралізацію, за переконанням автора, можуть замкнутися на рівні політичної риторики, якщо не будуть підкріплені реальними діями у напрямі оптимізації адміністративно-територіального устрою.

Адміністративно-територіальний устрій кожної держави – це своєрідне дзеркало закладеного у її фундамент раціонального цілепокладання, показник зрілості владно-суспільних відносин, ефективності комунікаційних важелів та системи надання послуг громадянам. Держава може вважатися правовою й соціальною лише за умови, якщо її територіальна організація забезпечує розв’язання двоєдиного завдання: оптимального розподілу владних повноважень на управлінському й самоуправлінському рівнях та забезпечення надійного зворотного зв’язку в системі влада – соціум. Про належний рівень територіальної ідентичності можна говорити лише там і тоді, де й коли політичні й правові ініціативи влади відповідають інтересам громад і дістають суспільну підтримку. За відсутності останньої будь-які задекларовані реформи ризикують лишитися в полоні імітаційності або й спровокувати нові лінії розмежувань.

Регіональне розмаїття в Україні з притаманним йому калейдоскопом інтеграційних і дезінтеграційних векторів змін, асиметрією ціннісних орієнтацій і поведінкових стереотипів значною мірою є наслідком того, що впродовж століть населення, яке мешкало на її теренах, не було вільним у виборі власних моделей територіальної організації. В ідеалі адміністративно-територіальний устрій має відображати специфіку внутрішньої «територіальної тектоніки» – розміри підконтрольної певному соціуму території, густота населення, оптимальність системи комунікацій, історично сформовані особливості розселення, роль міст як центрів тяжіння. У нашому ж випадку наслідком тривалої бездержавності й територіальної розчленованості стали відчутні диспропорції, сформовані «під потреби» держав-метрополій; в адміністративно-територіальному устрої вони відображають здебільшого чужі династичні інтереси, наслідки війн і дипломатичних угод, етнічних і міжконфесійних протистоянь.

Як периферійні простори різних держав і навіть різних, часто ворогуючих цивілізаційних систем українські регіони (а відтак і параметри регіональних і локальних ідентичностей) сформувалися під значним впливом диктату і ментальних настанов метрополій, і не випадково ми щодня й щогодини відчуваємо «підземні поштовхи», зумовлені успадкованими від минулого настроями відстороненості від суспільних справ, завищеними очікуваннями від влади й глибоко закоріненої недовіри до неї. Найвища стадія соціального конфлікту, на якій країна перебуває вже півтора року, супроводиться непомірним розширенням простору насильства, агресивності, нетерпимості до проявів інакшості. Гинуть люди, калічаться людські долі, стають практично непридатними для життя недавно ще густонаселені території. На такому фоні проблема оптимізації адміністративно-територіального устрою осмислюється як важкорозв’язна і справді є такою. Але маємо чітко усвідомлювати, що успадкований від СРСР адміністративно-територіальний устрій є одним із тих гальмівних чинників, які тримають країну у стані невизначеності, перманентної турбулентності, стають на заваді її функціонуванню в ролі суб’єкта світової політики.

Про те, що наша територіальна організація є недосконалою і потребує реформування, говориться впродовж усього часу існування України як незалежної держави. Безліч дискусій на конференціях і круглих столах не просунули справу, за висновками фахівців, «далі взаємосуперечливих декларацій та неапробованих концепцій» [1]. Україна досі не має не лише Закону про адміністративно-територіальний устрій, а й навіть відповідної апробованої Стратегії чи Концепції. Внаслідок цього й досі не втратило своєї чинності (в частині, що не суперечить Конституції України) Положення «Про порядок вирішення питань адміністративно-територіального устрою Української РСР» 1981 року.

Головні суперечності й «нестиковки» в існуючій у країні системі адміністративно-територіального устрою можна звести до таких параметрів. У багатьох випадках на території міст існують інші міста, села, селища як окремі адміністративно-територіальні одиниці; є також чимало прикладів «територіальних вкраплень» (анклавів), які перебувають у територіальному підпорядкуванні інших територій. Дається взнаки надмірна подрібненість адміністративно-територіальних одиниць на низовому рівні: хоча чисельність сільського населення незмінно скорочується, зменшується й кількість сіл, проте кількість сільрад, навпаки, з року в рік збільшується. У Конституції України відсутні такі існуючі на практиці категорії, як селище міського типу, сільрада, селищна рада, міськрада. Межі адміністративно-територіальних утворень лишаються нечіткими; як правило, вони встановлюються й змінюються на підставі розроблених землевпорядними організаціями проектів землеустрою. Відсутній державний кадастр адміністративно-територіальних одиниць України, що надзвичайно ускладнює роботу в напрямі з’ясування природних, соціально-економічних, демографічних, історико-культурних та інших особливостей регіонів. Перелік таких недоладностей можна продовжувати. Але й без того ясно, що всі розмови про децентралізацію можуть замкнутися на рівні політичної риторики, якщо не будуть підкріплені реальними кроками у напрямі оптимізації територіальної структури. Більшість фахівців одностайні у висновку: без адміністративно-територіальної реформи майбутнє розвиненої цивілізованої України немислиме [2]. Повний текст